Ante recientes declaraciones de la vicepresidente electa, Verónica Abad, de una posible convocatoria a una consulta popular, pone nuevamente sobre el tapete la incertidumbre sobre el alcance de las reformas que plantea el nuevo gobierno. La consulta popular, muchas veces usada como un comodín político, es el mejor, pero también el último recurso de un gobierno para exaltar o derrumbar su popularidad en las urnas. Pero, ¿cómo se realiza una consulta popular? ¿Es irrestricta o tiene limitaciones? ¿Qué pasa si se plantea modificar la Constitución?

Si la consulta popular plantea modificaciones al texto constitucional, hay que partir del punto de que nuestra Constitución reconoce tres tipos de modificaciones a su texto: la enmienda, la reforma y la sustitución. Se diferencian en sus límites, tramitación y efectos.

La enmienda constitucional cabe sobre uno o más artículos de la Constitución; no puede alterar la estructura fundamental o el carácter y elementos constitutivos del estado; no puede restringir derechos y garantías ni modificar el procedimiento de reforma de la Constitución. En el caso de que provenga del Presidente o la iniciativa ciudadana, solamente necesitan aprobación en referéndum.

En cambio, la reforma constitucional no puede implicar una restricción a los derechos y garantías constitucionales ni modificar el procedimiento de modificación de la Constitución y necesita ser tramitada por la misma Asamblea, por medio de debates con 90 días de separación y aprobación de mayoría absoluta, para luego ser ratificada en un referéndum ciudadano.

Finalmente, para la sustitución o cambio de Constitución, se requiere iniciativa Presidencial, de dos terceras partes de la Asamblea o 12% del electorado. Se incluirá la forma de elección de representantes y las reglas del proceso electoral. Requerirá además ratificación ciudadana por referéndum en mayoría simple. Implica además un proceso constituyente, por lo que no se puede volver a la Constitución del 98 de un plumazo, por ejemplo.

Todos estos mecanismos están sometidos a un estricto control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, que incluye un dictamen de procedimiento, es decir, una calificación de la Corte para determinar qué trámite debe continuar la iniciativa. Además, en el caso de la enmienda y la reforma, debe haber una sentencia de la Corte que admita la constitucionalidad de la modificación propuesta, para adecuarse a los límites de modificación para cada caso. Finalmente, la Corte ha determinado que es competente para emitir una sentencia de constitucionalidad posterior a la enmienda, reforma o cambio.

Si la consulta popular versa sobre otros asuntos, como modificación de leyes, por ejemplo, requerirá también un control previo de constitucionalidad por parte de la Corte, y puede implicar un coste político muy duro para un Gobierno que no goza con amplia mayoría ni en el electorado ni en la Asamblea. De modo que tampoco garantiza que se trate de un mecanismo expedito e inocuo para un nuevo gobierno, sin mencionar que lo confronta con la primera fuerza jurídica y política en el Ecuador: la misma Corte Constitucional.

Iniciar con una consulta popular implica siempre un arma de doble filo. Tal y como se presentó en el discurso vicepresidencial, implicaría casi una renuncia ex ante a la negociación política en la tramitación de reformas desde la Asamblea. Además, pondrá a prueba la capacidad de argumentación del equipo jurídico, que debe evitar hundirse en el primer control constitucional como ocurrió con algunas preguntas del referéndum de Lasso sobre seguridad y eso afectará la retórica de un “cambio inmediato”. Sin embargo, es la primera y podría ser la última oportunidad de relativa popularidad de un gobierno nuevo, fresco, donde ganarse el apoyo político y social siempre es un ejercicio cuesta arriba, pero no requiere nada de esfuerzo para hundirse.